Источники и система конституционного права как отрасли права

В России идея естественных прав нашла свое выражение в Декларации прав и свобод человека (принята 5 сентября 1991 г.), в которой говорится о «естественных, неотъемлемых и ненару­шимых правах и свободах». Конституция 1993 г. (ч. 2 ст. 17) уста­навливает, что «основные права и свободы человека неотчуждае­мы и принадлежат каждому от рождения». Признается также, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Ана­логичные концептуальные подходы к правам и свободам содер­жатся в конституциях многих стран.

В наше время естественное право повсеместно получило ши­рокое признание, и общечеловеческие идеалы приобрели ясную правовую форму. Поэтому, казалось бы, ссылки на естественную свободу, справедливость, неотъемлемость ряда прав как гарантий или оправдания тех или иных поступков человека уже не столь важны. В нынешней Конституции РФ, например, четко закреп­лены все основные естественные права (на жизнь, на неприкос­новенность личности, на частную собственность, свободу слова и др.). Это значит, что позитивное право все больше сливается с естественным правом.

Однако естественное право сохраняет свое значение для за­щиты прав человека. Своей деятельностью люди порождают но­вые и новые общественные проблемы, правовое разрешение ко­торых, связанное с необходимостью принятия большого числа правовых норм, иногда означает ограничение конституционной свободы человека. Сохранение демократии поэтому нуждается в постоянном напоминании государству о существовании опреде­ленного минимума незыблемых прав человека, которые никогда не могут быть принесены в жертву целесообразности.

Естествен­ное право должно оставаться основой правосознания граждан, законодателей, чиновников, судей, незримо присутствуя в про­цессе применения позитивного права.

Не менее важна роль естественного права как гарантии про­тив антидемократической активности определенных политиче­ских сил, стремящихся к реставрации тоталитаризма. Понятно, что в случае прихода к власти этих сил для них не составит боль­шого труда изменить Конституцию и реформировать позитивное право. И только естественное право, если оно признается источ­ником конституционного права, может стать основой для осоз­нания народом неправомерности подобного рода «реформ» и спасения своей свободы. Естественное право должно признавать­ся как высший императив для парламента, президентской, ис­полнительной и судебной власти, местного самоуправления. Превентивное воздействие неотъемлемости определенных прав и свобод человека служит опорой существования свободного граж­данского общества, гарантией от поворотов вспять.

Пока же все призывы к приоритету позитивного права, к чис­то «нормативистской» трактовке права при всей важности соблю­дения писаного права объективно препятствуют глубокой демо­кратической реформе права в интересах укрепления прав и сво­бод человека. В плоть и кровь народной жизни должна войти истина: если закон противоречит естественному праву, он ничто­жен.

Среди источников позитивного конституцион­ного права важнейшее место занимает конституция. Это основ­ной закон всякого государства, хотя в писаной форме его может и не быть (Великобритания). Однако конституция может фор­мально существовать, но практически не играть никакой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные структуры власти (тоталитарные государства). Для демократии главное за­ключается в установлении реального конституционного строя (конституционализма), основанного на принципах естественного права и правового государства.

Конституция устанавливает наиболее важные нормы и прин­ципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулиро­вание в различных формах. Но определенные нормы конститу­ции могут иметь прямое действие, т. е. для своего применения не нуждаются в дополнительном регулировании. В ряде стран (в ча­стности, во Франции) к конституции примыкают органические законы, которые принимаются в развитие ее бланкетных предпи­саний. Конституция всегда предусматривает особый порядок из­менения ее статей, в чем проявляется ее исключительность по сравнению с обычными законами.

В России действует Конституция, принятая всенародным го­лосованием 12 декабря 1993 г. Наряду с этой, федеральной, Кон­ституцией действуют конституции республик, входящих в состав РФ. Это обычно для любого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их территории. Но федеральная Консти­туция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции), а это означает, что конституции республик, неко­торые из которых приняты до принятия федеральной Конститу­ции, должны тем не менее соответствовать последней и не про­тиворечить ей. Аналогичной юридической силой на своей терри­тории обладают уставы других субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономной области, автономно­го округа).

Внимание! 14 июля 2015 года Конституционный Суд РФ постановил, что решения ЕСПЧ должны исполняться с учетом верховенства Конституции РФ.

Следует различать международные до­говоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы между­народного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет международного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмот­ренные законом, то применяются правила международного дого­вора.

Включенная в Конституцию РФ формулировка «общепри­знанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общеприня­того определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и «некото­рые другие», но даже универсальное признание какой-либо нор­мы (т. е. подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте рати­фикации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные принципы и нормы международного права», а если существуют, то каково их содержание?

Весьма многозначительна конституционная формула о прима­те договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о том, что в иерархии источников права ратифи­цированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.

Заключение Российской Федерацией договоров с другими го­сударствами регулируется Федеральным законом «О международ­ных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных ме­ждународных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действу­ют в РФ непосредственно. Для осуществле­ния иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных догово­ров, порядок присоединения РФ к междуна­родным договорам, вступление в силу, выполнение, прекраще­ние и приостановление действия международных договоров.

Закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для РФ междуна­родных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если международ­ный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о со­гласии на его обязательность для РФ возмож­но в форме федерального закона только после внесения соответ­ствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке». Междуна­родный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмот­ра ее положений, можно предположить, что «неконституцион­ные» договоры будут заключаться крайне редко.

Дела о соответствии Конституции РФ международных догово­ров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разре­шаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного права относятся пра­вовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Госу­дарств, одним из членов которого является Россия, а также Дого­вор о создании Союзного государства России и Белоруссии (1999 г.) и акты других объединений части государств СНГ и Рос­сии.

Для практики РФ характерны внутренние договоры и соглашения. Источником конституционного права остается Федеративный договор от 31 марта 1992 г., которым бы­ли разграничены предметы ведения и полномочия РФ и ее субъектов. Но этот Договор, как и другие догово­ры между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъек­тов РФ, действует только в случае соответствия его положений положениям Конституции РФ.

Декларации

В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государствен­ном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), Декларация о язы­ках народов России (25 октября 1991 г.). Они были приняты выс­шим законодательным органом страны того времени — Съездом народных депутатов. В 1990-е гг. декларации о государственном суверенитете принимались некоторыми республиками в составе РФ, но после постановления Конституцион­ного Суда РФ (2000 г.), признавшего положения о суверенитете республик в их конституциях не соответствующими Конститу­ции РФ, эти декларации утратили силу.

Декларации обычно устанавливают общие принципы консти­туционно-правового развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания при­нимать декларации, об их юридической силе и о порядке приня­тия. Но поскольку это и не исключено, можно сделать вывод, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притяза­ния на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

По российской Конституции предусматривается из­дание Федеральным Собранием федеральных конституционных законов, которые, безусловно, являются источниками конститу­ционного права, и федеральных законов, из которых такое зна­чение имеют только законы конституционно-правового содержа­ния (т. е. регулирующие применение прав и свобод человека и гражданина, устройство государственной власти). Понятно, что парламентом издается и много других законов, которые являют­ся источниками других отраслей права. Источниками конститу­ционного права являются постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вы­текает, что постановления палат могут иметь нормативный ха­рактер.

Конституция не дает четкого критерия для различения кон­ституционного и обычного федерального закона, но определяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108).

Конституцией указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные зако­ны не могут противоречить федеральным конституционным за­конам, из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией. Конституцион­ные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия государства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения - ч. 1 ст. 56, опре­деление режима военного положения - ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, преду­смотренным Конституцией. Федеральные кон­ституционные законы не могут изменять Конституцию и не яв­ляются частью Конституции.

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение гражданства - ч. 1 ст. 6, ограничение прав и сво­бод человека и гражданина в целях защиты основ конституцион­ного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интере­сов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности го­сударства - ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии только обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образова­ния высших судебных органов — федеральным конституцион­ным законом (ч. 3 ст. 128). Пока приходится исходить из стремления консти­туционного законодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным по сравнению с дру­гими органами власти.

Источниками конституционного права являются также зако­ны, издаваемые законодательными органами субъектов РФ в со­ответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующие кон­ституциям и уставам субъектов Федерации.

Регламенты палат Федерального Собрания

Эти акты принима­ются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для ор­ганизации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от зако­нов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением законодательного процес­са (создание комиссий и комитетов, порядок прохождения зако­нопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.

Указы и распоряжения Президента РФ

Та­кие акты обычны для главы государства в любой стране. В Кон­ституции РФ указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны проти­воречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда сле­дует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным за­коном.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основа­нии конституционных полномочий Президента или в случае про­белов в законодательстве. Вторые — это акты применения Пре­зидентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный ха­рактер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, Президент издает нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы. Против­ники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет юридиче­ских оснований, так как речь идет об актах явно временного ха­рактера и легко отменяемых путем принятия законов.
Распоряжения Президента сравнительно редко носят норма­тивный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоря­жение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. вне­сло серьезные нормативные изменения и дополнения в Положе­ние о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти» (в редакции от 13 авгу­ста 1998 г.).

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов РФ.

Постановления Правительства РФ

Поскольку Правительство осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ (ст. 1 1 5 Конституции). Но не все постановления Прави­тельства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковы­ми являются только те акты, которые содержат общеобязатель­ные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли пра­ва. Все правительственные акты являются подзаконными актами, т. е. должны соответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоря­жения Правительства РФ должны быть официально опубликова­ны. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительст­вом РФ регламента своей работы, но такой документ Правитель­ством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства РФ являются обязательными для органов исполнительной власти субъектов Федерации по во­просам, относящимся к ведению РФ (ст. 71 Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, право­вой статус организаций регламентируются также правовыми ак­тами, издаваемыми такими федеральными органами исполни­тельной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. На­пример, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество органов, регулирующих имущественные отно­шения. Однако для того, чтобы такие акты имели правовые по­следствия, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях.

Акты органов местного самоуправления

Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий само­стоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного само­управления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (напри­мер, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмот­ренных Конституцией органов самоуправления, которые осуще­ствляли бы публичную власть без издания правовых актов.

В конституционном праве ряда зарубежных государств в каче­стве источника конституционного права признают обычаи и док­трины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со струк­турой права, сложившейся исторически. Но в российской кон­ституционно-правовой теории и практике это пока не находит признания.

К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России фе­деральных законов, нормативных актов Президента, палат Феде­рального Собрания, Правительства РФ, конституций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституци­онный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламен­та и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституци­онными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции ме­ждународные договоры не подлежат введению в действие и при­менению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляе­мой Верховным Судом РФ, то их решения в силу конституцион­ного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституциии и федеральному закону, не могут обладать обще­обязательной нормативной силой, т. е. быть обязательными для решения дел нижестоящими судами. Судебный прецедент вооб­ще не признается у нас источником конституционного права, это характерно только для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты играют важную роль в единообразии су­дебной защиты прав и свобод граждан на всей территории госу­дарства.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. была признана конституционной практика вынесения решений судами общей юрисдикции об объявлении недействующими законов субъектов РФ, противоречащих феде­ральным законам. Верховный Суд при определенных условиях вправе отменять постановления Правительства РФ, он принима­ет к производству многие дела, имеющие отношение к конститу­ционным правам и свободам, дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значе­ние. И хотя прецедентная сила этих решений в стране не призна­на и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституци­онного права.

Таким источником, например, является постановление Пле­нума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.