Резолюции международных организаций
Резолюции международных организаций относятся к производным источникам международного права. Международное право не содержит положений, препятствующих государствам предоставлять международным организациям право издавать обязательные для них постановления.
Резолюции международных организаций являются новым источником международного права. Практически во всех межправительственных организациях имеются органы, которые принимают обязательные для государств-членов резолюции. Эти резолюции касаются внутренней жизни организации. Резолюции международных конференций, совещаний, а также международных организаций, их органов играют важную роль в регулировании межгосударственных отношений. Растет их влияние и на внутреннее право, но в отличие от норм международного права в данном случае влияние не носит юридического характера. Как известно, резолюции международных конференций и организаций не обладают юридически обязательной силой. Но есть отдельные исключения из общего правила.
Рассматриваемые акты порождают морально-политические обязательства, что вовсе не исключает их влияния на внутреннее право. Кроме того, при выяснении содержания норм международного права, в том числе и инкорпорированных во внутреннее право, приходится прибегать к помощи резолюций конференций и организаций. Широко использует их в этих целях и Международный Суд ООН.
Способы придания содержанию резолюций юридической силы и тем самым включения его во внутреннее право:
- признание нормами обычного международного права;
- оформление в качестве постановлений договора;
- отсылка договора к резолюциям конференций или организаций.
Существуют и государственно-правовые способы придания содержанию резолюций юридической силы. Так, распоряжением Президента РФ о мероприятиях по итогам визита Президента Итальянской Республики (1992 г.) содержанию ряда достигнутых в ходе визита договоренностей была придана сила внутреннего права.
По мере усиления значимости резолюций международных конференций государства стремятся повысить их авторитет и действенную силу по сравнению с простыми рекомендациями. Специально оговаривается, что принимаемые акты являются политическими обязательствами, с которыми участники должны сообразовывать свое поведение, в частности учитывать их в своей нормотворческой деятельности.
В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву содержит следующее положение: "При осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные права, они будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву; они будут, кроме того, учитывать должным образом и выполнять положения" Заключительного акта СБСЕ.
Следовательно, четко различаются юридические обязательства по международному праву и положения Заключительного акта. Вместе с тем государства договорились должным образом учитывать и выполнять их положения, в том числе в нормотворческом процессе. В порядке выполнения своих обязательств по документам СБСЕ, а теперь и ОБСЕ государства регулярно принимают внутренние правовые акты. Такие акты известны и практике России. В качестве примера можно указать на развернутое Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. о мероприятиях по реализации документов ОБСЕ (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3395).
Что же касается резолюций международных организаций, то прежде всего необходимо отметить большое влияние на внутреннее право решений организаций, действующих в областях специализированного сотрудничества: транспорта, связи, метрологии, здравоохранения и многих других. Внутреннее право в этих областях в значительной мере унифицировано. Принимаемые такими организациями регламенты, рекомендации, стандарты, несмотря на отсутствие у них юридической силы, учитываются внутренним правом. Заслуживает быть отмеченной особо деятельность Международной организации труда, многочисленные акты которой явились важным фактором развития трудового права государств.
Значительно влияние на внутреннее право организаций общей компетенции, прежде всего ООН. Вспомним все ту же Всеобщую декларацию прав человека, которая содержалась в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, имеющей статус рекомендации. Многие ученые и юристы-международники считают, что некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН являются юридически обязательными. Однако они не перечислены в ст. 38 Статута Международного суда ООН. Согласно Уставу ООН решения Генеральной Ассамблеи носят рекомендательный характер. Вместе с тем ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН конкретизируют нормы международного права и даже содержат новые нормы. Например, Генеральная Ассамблея ООН на своей XXV сессии 17 декабря 1970 г. одобрила Декларацию принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции. В ней впервые в международной практике ресурсы морей и океанов за пределами действия национальной юрисдикции провозглашались «общим наследием человечества» и устанавливалось, что «никакое государство или лицо, физическое или юридическое, не будет претендовать на права, осуществлять или приобретать права в отношении этого района или его ресурсов, несовместимые с международным режимом, который должен быть установлен, и принципами настоящей Декларации». Впоследствии эта нормабыла развита и конкретизирована в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Практике Генеральной Ассамблеи ООН известны и иные пути воздействия на внутреннее право. Декларация о ликвидации всех видов расовой дискриминации 1963 г. потребовала от государств отмены законов и правил, порождающих и закрепляющих расовую дискриминацию. Генеральная Ассамблея ООН в ряде резолюций призвала государства принять законы об уголовной наказуемости использования наемников, а самих наемников признать преступниками. Соответствующие положения имеются и в резолюциях о борьбе с международным терроризмом.
Совет Безопасности ООН не раз принимал решения, осуждающие и объявляющие незаконными акты государства, противоречащие международному праву и решениям Совета. В резолюциях по поводу вторжения Ирака в Кувейт Совет Безопасности не раз подтверждал, что любые акты правительства Ирака, противоречащие резолюциям Совета, являются ничтожными.
Следует помнить, что принимаемые Советом Безопасности в соответствии со ст. 25 Устава ООН решения являются юридически обязательными. Международный Суд подтвердил, что такие решения имеют силу обязательств по Уставу и, следовательно, в соответствии со ст. 103 Устава преобладают над любым обязательством государств, вытекающим из любого договора.
В России также сложилась практика издания актов, посвященных реализации решений Совета Безопасности ООН. Такие акты вносят серьезные изменения в право страны, например, запрещают любые экономические связи с государством, в отношении которого применяются санкции Совета, несмотря на то, что эти связи были юридически оформлены в соответствии с правом РФ. В одних случаях в качестве актов государства выступали указы и распоряжения Президента РФ, в других - постановления Правительства РФ. В том же порядке осуществляются резолюции Совета Безопасности ООН об отмене санкций.
Противоречие принятого Федеральным Собранием закона резолюции Совета Безопасности может служить основанием для отклонения его Президентом РФ. В сентябре 1995 г. Президент РФ отклонил Закон о прекращении участия РФ в осуществлении международных санкций против Югославии. В качестве основания Президент указал на противоречие Закона международному праву. Аналогичная ситуация имела место и в США в связи с инициативой Конгресса отменить эмбарго на поставки оружия мусульманам в бывшей Югославии.
Генеральная Ассамблея ООН на своей XV сессии в 1960 г. приняла Декларацию о предоставлении независимости колониальным странам и народам, которая содержит нормообразуюшие элементы. Декларация была квалифицирована Международным судом в Консультативном заключении о Намибии 1971 г. как важная часть обычного права.
При принятии Генеральной Ассамблеей ООН в 1963 г. Декларации о правовых принципах, регулирующих деятельность государств по исследованию и использованию космического пространства, представители СССР и США заявили, что они будут следовать положениям этой Декларации. По их мнению, она отражает международное право, как оно признано членами Объединенных Наций. Впоследствии на основе этой Декларации был разработан Договор по космосу 1967 г.
Концепция международного «мягкого права» в международно-правовой доктрине
Международное «мягкое право» (политические, рекомендательные нормы) является самостоятельным регулятором отношений, складывающихся на международном и внутригосударственном уровне, который предусматривает, но не ограничивается необходимостью законодательных усилий со стороны государств для претворения их положений. Наличие контрольных механизмов позволяет судить об определенном сходстве «мягкого права» и международного права.
Отсутствие юридической силы позволяет объединить в рамках термина «мягкое право» различные международные неправовые (рекомендательные, политические) нормы.
Обзор международно-правовой доктрины позволяет заключить, что среди исследователей существует лишь общее представление о «мягком праве». Подходы начинают различаться при попытке определить содержание данного явления, присущих ему особенностей. Наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой «мягкое право» используется как антипод юридически обязательному («твердому») праву, праву в привычном для нас понимании.
Обилие точек зрения делает любую классификацию весьма условной. В целом термин международное «мягкое право» используется для обозначения двух различных явлений:
- неопределенных по своему содержанию норм международных договоров;
- положений, содержащихся в неправовых актах (резолюции международных организаций, конференций и т. д.).
Сравнительно реже в качестве проявления «мягкого права» приводится соответствующий характер процедуры рассмотрения споров. Иными словами, «мягкое право» представляет собой не только альтернативу международно-правовым нормам, но также метод улаживания возникающих межгосударственных разногласий с помощью использования услуг дипломатических представителей, посредников, арбитров. Тем не менее, вряд ли возможно рассматривать подобные процедуры как содержание категории «мягкое право», поскольку при политических способах разрешения спора не исключено применение правовых норм.
Норма «мягкого права» – юридически необязательное правило поведения, созданное в одностороннем порядке международной организацией (норма-рекомендация) либо согласованное субъектами международного права (политическая договоренность), закрепленное в качестве принципа деятельности либо формально определенных норм и реализуемое государствами на добровольное основе в рамках международного и национального права.
Признаки норм международного «мягкого права»
Правовой анализ международных норм, не обладающих юридической обязательностью, позволяет судить о наличии определенных черт сходства между правовыми и неправовыми нормами.
К основным признакам норм международного «мягкого права» можно отнести:
- отсутствие юридической силы;
- нарушение «мягко-правовых» норм влечет политическую или экономическую ответственность (но также не исключены принудительные меры);
- норма «мягкого права» создается либо в одностороннем порядке, либо с помощью достижения согласия государств в отношении ее содержания и характера обязательности.
Создание механизмов контроля над соблюдением морально-политических обязательств свидетельствует о том, что нормы «мягкого права» не представляют собой исключительно пожелания на будущее.
При изучении особенностей международных юридически необязательных норм в отечественной доктрине были разработаны концепции рекомендательной и политической норм. В качестве главного отличия международной политической нормы от рекомендательной, как правило, отмечается возможность создания на ее основе международных обязательств, предписывающих конкретное поведение. Несмотря на неоднозначную оценку возможности существования международных неправовых норм, достоинством разработанных концепций является тезис о способности положений юридически необязательных актов регулировать межгосударственные отношения.
Как правило, в рамках «мягкого права» рекомендательные и политические нормы рассматриваются в совокупности.
Форма закрепления актов международного «мягкого права»
В международном праве общепризнано, что, участвуя в нормативном регулировании широкого круга международных отношений, государства, как основные субъекты международного права, вольны избирать такую форму закрепления достигнутых ими соглашений, которая, на их взгляд, наиболее полно соответствует специфике конкретной сферы международного сотрудничества, степени ее развития.
Среди зарубежных исследователей распространено мнение о том, что форма соглашения не имеет большого значения, и лишь намерение государств свидетельствует о характере достигнутого соглашения. Позиция подкрепляется практикой Международного Суда ООН и решениями Постоянной палаты международного правосудия.
Необходимо определиться с допустимостью отнесения к актам «мягкого права»:
- международных договоров, не вступивших в силу;
- модельных актов, воплощенных в форме решений международных организаций;
- решений международных судебных учреждений (в первую очередь Международного Суда ООН);
- подготовительных материалов Комиссии международного права.
Порою в качестве «мягкого права» рассматриваются международные договоры, не вступившие в силу, что вызывает возражения. Достигая согласия относительно содержания конкретного договора, государства имеют специальную цель – создание юридически обязательного документа, подлежащего вступлению в силу. Норма общего международного права обязывает государства-участники воздерживаться от действий, ставящих под сомнение достижение его целей. Более того, выражение согласия на обязательность международного договора может не совпадать с моментом его вступления в силу. Наконец, международный договор может служить способом кодификации правил международного обычая.
В литературе отсутствует единство взглядов на возможность признания «мягким правом» модельных актов международных организаций. Одни авторы, аргументируя свою точку зрения, отрицают данную возможность, другие отмечают оказываемое влияние модельных норм до момента включения их в тексты частноправовых контрактов. Вероятно, наиболее соответствует действительности утверждение, согласно которому невозможно отнесение рекомендательных модельных норм к категории норм «мягкого права», несмотря на то, что между ними существуют черты сходства. Дело в том, что механизм действия модельной и морально-политической нормы различен. Модельная норма регулирует отношения при закреплении соответствующего «образца», «стандарта» поведения в национальном законодательстве. С помощью внутригосударственного права становится возможным реализовать цель, заложенную в модельной норме. «Мягкое право», напротив, оказывает воздействие непосредственно, без какого-либо участия правовых норм, т.е. выступает в качестве самостоятельного регулятора межгосударственных и внутригосударственных отношений.
Рядом авторов было обращено внимание на некоторое сходство функций решений международных организаций и Международного суда ООН. В результате была высказана идея о возможности признания в качестве «мягкого права» правовых позиций международных судов, в частности, Международного суда. Несмотря на выдвигаемые аргументы, с данным подходом нельзя согласиться. Во-первых, как правильно замечено М.В.Кучиным, «правовая позиция, являясь частью судебного решения, обязательна прежде всего для сторон – участников спора в силу соглашения о признании юрисдикции суда. Однако ею оказывается связан и суд, непосредственно создавший норму… В противном случае нарушался бы принцип справедливости, являющийся общепризнанным в любой правовой системе». Подтверждением служат акты Международного Суда, в которых неоднократно приводятся ссылки на правовые позиции, высказанные им ранее по конкретным делам. Во-вторых, Международный Суд, полагаясь на свои предыдущие решения и решения своего предшественника – Постоянной палаты международного правосудия, не проводит различия между ними и консультативными заключениями.
Нормы международного «мягкого права» подлежат использованию не только на межгосударственном уровне, но также в пределах национальной юрисдикции. Использование «мягко-правовых» положений судебными и иными национальными правоприменительными органами России, влияние, оказываемое «мягким правом» на законодательный процесс, свидетельствует о способности его норм служить регулятором внутригосударственных отношений. Очевидно, следует вести речь о складывании определенной тенденции, при которой картина применения международно-правовых норм субъектами национального права России будет более полной, при условии изучения практики обращения к «мягкому праву» органов государственной власти, физических и юридических лиц страны.