Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не вхо­дят в систему органов государственной власти. Другими словами, госу­дарство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это пред­полагает, в свою очередь, организационную обособленность местного са­моуправления, муниципальной власти от государственной власти.

Около 10 лет назад Г. В. Барабашев характеризовал концепцию него­сударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного само­управления. По его мнению, местное самоуправление - это государст­венная власть особого рода. Сейчас это представление претерпело су­щественные коррективы.

Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для сле­дующего утверждения: наряду с принципом горизонтального разделе­ния власти (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип верти­кального разделения власти (ст. 5, 11, 12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции... не делает ор­ганы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по ка­честву элемент государственности. С точки зрения юридической оцен­ки - это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо пред­ставлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Кон­ституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"» было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использо­ван в юридическом документе. В вышеназванном постановлении гово­рится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муници­пальной. Таким образом, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это по­зволяет рассматривать и муниципальную, и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам отно­сятся:

• четко выраженный институализированный характер;
• не­прерывность во времени;
• универсальность;
• всеобщность.

И государственная, и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, - органов государственной власти и органов местного самоуправления со­ответственно. Деятель­ность органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, мест­ные жители являются гражданами государства. Муниципальные образо­вания в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области», в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать средства законодательно институированного насилия - привлекать к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов мест­ного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соот­ветствующий комплекс полномочий государственно-властного харак­тера, без которых невозможно управление. Органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Только органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов, самостоятель­ного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств:

1. статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти;
2. статус местного самоуправ­ления защищается органами государственной власти;
3. местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

При обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся обычно такие аргументы:

• в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность;
• органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местно­го сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредствен­ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образо­вания, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание госу­дарственной власти составляют вопросы государственного значения, ко­торые закреплены в ст. 71-72 Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей терри­тории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправле­ния, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправле­ния, а специфику их функций.

Материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляют муниципальная собственность и муници­пальный бюджет; органов государственной власти - государственная собственность и государственный бюджет.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо­лее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне го­раздо большее значение имеют формы непосредственного участия насе­ления в решении различных вопросов. У органов местного самоуправле­ния практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заме­няющих законы общие, является достаточно важным критерием, отли­чающим местное самоуправление. Безусловно, органы местного само­управления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе яв­ляются подзаконными актами.

Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста­навливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что му­ниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функ­ции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общест­венных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими це­лями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государст­венное.

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую.