Понятие полномочий прокуроров
Для осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры должны располагать соответствующими полномочиями.
По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Эти полномочия для прокуроров специфические: сугубо надзорные. Причем в соответствии с принципом единства осуществление прокурорского надзора несовместимо с какими-либо иными видами государственной, общественной деятельности. Специфика полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они осуществлятся от имени Российской Федерации.
Объем и характер полномочий устанавливаются законодателем не произвольно, полномочия государственных органов обусловливаются поставленными перед ними задачами. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопределяя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые возлагаются государством на органы прокуратуры. Последние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обязанности.
Компетенция — своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.
Понятие полномочий прокурора сложное, оно включает:
- субъективные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций;
- полномочия в отношениях с органами дознания и предварительного следствия;
- полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти.
Субъективные права, предоставляемые прокурору для выполнения возложенных на него функций
Субъективное право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре — надзорные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена необходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечения виновных лиц к ответственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия — это не просто связь прав и обязанностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению. Таким образом, в правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».
Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государством, поскольку оно предопределило их назначение, возложило на них выполнение строго определенных функций. Складывается впечатление, что применительно к различным государственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорными субъектами, ибо присущее его праву долженствование проявляется и применительно к ним.
Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесение протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправления в соблюдении законности, следовательно, входящая в полномочия прокурора обязанность перед государством как бы автоматически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.
Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановлению, защите. Предположим, гражданин обращается в прокуратуру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.
В литературе высказано мнение, согласно которому компетенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанностей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на ознакомление в суде с материалами дела и поступившими жалобами не может быть отнесено к компетенции прокурора. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обязанностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненужной для характеристики их правового статуса.
Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Правомочие же толкуется как обладание законным правом. Создавая органы, государство передает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же — гражданско-правовая категория.
В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутствии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях.
Все же определение компетенции, данное в науке конституционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.
В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость.
Полномочия прокуроров в отношениях с органами дознания и предварительного следствия
Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь прокурорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Например, по действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор вправе (ст. 37 УПК РФ):
- отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя;
- отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
- требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий.
Активная форма власти в несколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных оснований в исправительных учреждениях.
Полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти
Субъекты власти многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению нарушений законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требованиями к компетентным органам о принятии необходимых мер.
Виды полномочий прокуроров
По уровню полномочий:
- общие (относятся к прокуратуре в целом, определяются ст. 1, 2, 9 и др. ФЗ и включают в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий);
- отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях;
- индивидуальные (присущи каждому прокурорскому органу в отдельности).
По характеру полномочия органов прокуратуры подразделяются на два вида:
- основные (непосредственно связаны с осуществлением надзора);
- дополнительные (касаются организации работы прокурорских органов), по целевому назначению делятся:
- предметные;
- функциональные.
Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура.
ФЗ "О прокуратуре РФ" выделяет следующие виды предметных полномочий прокуроров:
- при надзоре за исполнением законов;
- при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие ;
- при надзоре за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу ;
- при участии прокурора в рассмотрении дел судами.
Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.
Все полномочия, как предметные, так и функциональные, — отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.
Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.