Прокурорский надзор за законностью правовых актов: понятие и задачи

Понятие надзора за законностью правовых актов

Ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" устанавливает, что предмет надзора за исполнением законов включает в себя и проверку соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами:

• • федеральными министерствами,
  • государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
  • представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
  • органами местного самоуправления,
  • органами военного управления,
  • органами контроля,
  • их должностными лицами,
  • субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также
  • органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам не ограничивается только рамками "общенадзорной" отрасли, например,

• • в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), 
  • ст. 33 допускает возможность принесения протестов на несоответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается.

На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности".

Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью).

Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами.

Задачи надзора за законностью правовых актов

Основные задачи надзора за законностью правовых актов:

1. 1. оценка их законности;
   2. реагирование прокурора на незаконные правовые акты.

Критериями оценки законности, как правило, выступают:

1. • соответствие правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
   • соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
   • соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
   • соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
   • издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";
   • соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
   • опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
   • соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
   • соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
   • соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования. Следует отметить, что согласност. 22 и ст. 23 ФЗ принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. 

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:

1. 1. со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);
   2. с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;
   3. с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений.

Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества,использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства.