Прокурорский надзор за законностью правовых актов: понятие и задачи

Понятие надзора за законностью правовых актов

Ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" устанавливает, что предмет надзора за исполнением законов включает в себя и проверку соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами:

    • федеральными министерствами,
    • государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
    • представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
    • органами местного самоуправления,
    • органами военного управления,
    • органами контроля,
    • их должностными лицами,
    • субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также
    • органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам не ограничивается только рамками "общенадзорной" отрасли, например,

    • в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), 
    • ст. 33 допускает возможность принесения протестов на несоответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается.

На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности".

Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью).

Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами.

Организация работы по надзору за законностью правовых актов

Организация работы по надзору за законностью правовых актов

Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных актов Генпрокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить:

    1. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 10.02.2012) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"

      http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_126947/
      © КонсультантПлюс, 1992-2013

      Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 10.02.2012) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"

      http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_126947/#esse
      © КонсультантПлюс, 1992-2013

      Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов;
    2. Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".

Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов наличием поступившей в орган прокуратуры информации.

Это нашло подтверждение в п. 3 приказа от 07.12.2007 N 195, согласно которому прокурорам предписано "надзор за законностью правовых актов... осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности", в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки.

В соответствии с п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие акты. Результаты изучения необходимо отражать в заключении о соответствии акта Конституции РФ и федеральному законодательству, которое утверждается прокурором соответствующего уровня.

Кроме того, прокурорам предписано:

    1. использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ;
    2. обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами,общественными организациями, СМИ.

Задачи надзора за законностью правовых актов

Основные задачи надзора за законностью правовых актов:
    1. оценка их законности;
    2. реагирование прокурора на незаконные правовые акты.


Критериями оценки законности, как правило, выступают:

    • соответствие правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
    • соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
    • соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
    • соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
    • издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";
    • соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
    • опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
    • соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
    • соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
    • соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования. Следует отметить, что согласност. 22 и ст. 23 ФЗ принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. 

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:

    1. со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);
    2. с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;
    3. с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений.

Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества,использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства.

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Нормативные правовые акты в Российской Федерации

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами"

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 49 "О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора"

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 48 "О некоторых вопросах, связанных с особенностями формирования и распределения конкурсной массы в делах о банкротстве граждан"

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 46 "О некоторых вопросах судебной практики по делам о преступлениях против конституционных прав и свобод человека и гражданина (статьи 137, 138, 138.1, 139, 144.1, 145, 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации)"

Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2018 года № 41 "О судебной практике по уголовным делам о нарушениях требований охраны труда, правил безопасности при ведении строительных или иных работ либо требований промышленной безопасности опасных производственных объектов"

Согласно Федеральному закону от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" пересмотрен порядок разрешения гражданских и административных дел в судах (со дня начала деятельности кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции, но не позднее 1 октября 2019 года).