Обобщающий анализ социальных условий развития института прокуратуры, всей системы факторов, определяющих направление и темпы его реформирования, дает основание отметить о переходном характере современного общества.
Характерными для него являются:
- нестабильность,
- поисковые изменения социально-экономических отношений,
- сложно происходящие процессы перераспределения собственности,
- процессы социального расслоения,
- усиливающаяся криминализация экономики и коррумпированность различных звеньев государственного аппарата,
- противоречивость и нестабильность законодательства, нарастающий кризис законности.
Общий надзор прокуратуры нацелен на утверждение законности и, в принципе, действует там, где образуются правовые недостатки, которые не могут быть ликвидированы другими институтами правоохранной системы или где они вообще отсутствуют.
Усиление правозащитного потенциала прокуратуры может быть обеспечено путем:
- прямого закрепления ее обязанности наблюдать за соответствием подзаконных актов не только законам, но и конституционным правам и свободам человека и гражданина;
- смещением приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, слабо защищенных граждан, а также неперсонифицированных интересов крупных социальных групп населения, прав коллективов (общностей) людей (коренных, малочисленных народностей, коллективов граждан по месту жительства, репрессированных народов и т. д.);
- систематического использования обращения прокурора в суд как наиболее действенной формы защиты прав человека и гражданина;
- организационного, кадрового и материально-технического укрепления тех структурных подразделений, которые непосредственно заняты рассмотрением жалоб и обращений граждан;
- четкого разграничения полномочий прокурора и уполномоченного по правам человека, определения организационных форм их взаимодействия.
Прокуратура должна быть органом уголовного преследования, органом обвинения и надзора за соблюдением законов на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в процессе предварительного расследования преступлений, причем по наиболее важным вопросам под контролем суда, а в ряде случаев — на основании судебных решений. Эта позиция нашла свое подтверждение в Уголовно-процессуальном кодексе РФ (п. 47 ст. 5, ч. 1 ст. 21, 37 УПК РФ).
Изменение статуса, структуры, задач и норм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является.
На основе изучения исторического опыта, взглядов ученых и практиков, анализа законодательства как в историческом аспекте, так и современных тенденций, Концепция развития прокуратуры может учитывать следующее.
- Все прокуроры должны назначаться без согласия органов власти субъектов Российской Федерации, ибо это ставит их в определенную зависимость, а прокуратура - представитель федеральной высшей власти.
- Генеральному прокурору следовало бы восстановить право на законодательную инициативу в Федеральном Собрании (именно он, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнение законов, причины и условия, порождающие и способствующие совершению преступлений и правонарушений, обладает информацией, позволяющей наиболее компетентно вносить предложения по созданию, улучшению и развитию законодательства). Тем более, что закон предусматривает право и обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
- Прокуратура как орган надзора уполномочена выступать при его осуществлении от имени государства (при этом она осуществляет не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны - ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ», то есть она уполномочена быть органом конституционного надзора в пределах полномочий, которыми она наделена). Такое положение требует, чтобы деятельность и полномочия, роль и положение прокуратуры, были регламентированы Конституцией РФ. Подробная регламентация построения прокурорской системы, ее роль и положение, в том числе по предоставленным ей мерам реагирования, взаимоотношениям с другими государственными органами, должна быть проведена посредством издания федерального конституционного закона, как это практикуется в отношении ряда структур государства, его органов.
- С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей, определенных законом, за прокуратурой, несомненно, должна быть сохранена ее важнейшая функция - надзор за исполнением законов всеми органами, учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в том числе надзор за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, в том числе и осуществление прокурором от имени Российской Федерации надзора за соответствием Конституции и закону постановлений и решений Правительства Российской Федерации (как издающихся на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов). Следует подчеркнуть, что прокуратура, Генеральный прокурор РФ не должны и не могут обладать правом отмены данных документов. Считая, что правовой акт не соответствует Конституции или закону, Генеральный прокурор ставит об этом вопрос, а также об отмене такого акта на рассмотрение полномочного органа - Президента либо Правительства РФ. Никто, кроме высшего законодательного органа страны и Президента, не может и не должен быть вне надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, осуществляемого органом, уполномоченным на это государством.