Познание основ организации и функций правоохранительных органов требует изучения значительного количества законодательных и иных правовых актов. Такое обилие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний объясняется следующим:
- массив правовых актов о правоохранительных органах касается многих государственных и негосударственных организаций и должностных лиц;
- требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих организаций, их полномочий и полномочий работающих в них должностных лиц, с целью сведения к минимуму вероятности произвола, судебных или следственных ошибок.
Для характеристики правовых актов о правоохранительных органах существенно также то, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (разной юридической силы):
- Конституция РФ;
- федеральные законы с положениями конституций, уставов и иных законов субъектов РФ;
- указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т. д.
У названных и других документов — свой юридический статус, свое значение. И данное обстоятельство, естественно, существенно усложняет в целом изучение правовой базы, на которую опирается система правоохранительных органов.
Преодолению трудностей такого рода призвана содействовать классификация актов, которые в совокупности образуют эту базу.
Основания классификации правовых актов о правоохранительных органах:
- предмет (содержание) группируемых актов независимо от их юридической силы;
- группировка актов по их юридическому значению.
Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их содержанию
Группы правовых актов в зависимости от их содержания (предмета):
- общего характера;
- о судебной власти, правосудии и судах;
- об организационном обеспечении деятельности судов и органах, его осуществляющих;
- о прокурорском надзоре и органах прокуратуры;
- об организации выявления и расследования преступлений;
- об организации юридической помощи.
Сгруппированный по такой схеме перечень основных (не всех) актов мог бы выглядеть следующим образом.
Акты общего характера - акты, которые по своему содержанию имеют непосредственное значение для определения сути и направленности всех правоохранительных функций и устройства соответствующих органов.
- Конституция РФ.
- Декларация прав и свобод человека и гражданина (Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 N 1920-1 "О Декларации прав и свобод человека и гражданина").
- Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности".
- закон от 20.04.1995 N 45-ФЗ “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”.
- Международные документы:
- Всеобщая декларация прав человека.
- Международный пакт о гражданских и политических правах.
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека.
Акты о судебной власти, правосудии и судах относятся к двум правоохранительным функциям — конституционному контролю и правосудию.
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации".
- Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 30.05.2001 N 70-ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации".
- Федеральный закон от 10.02.1999 N 30-ФЗ“О финансировании судов Российской Федерации”.
- Положение о квалификационной аттестации судей (Постановление ВС РФ от 13.05.1993 N 4960-1).
- Международные документы:
- Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах.
- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
- Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания.
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
- Основные принципы независимости судей, одобренные резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.
- Рекомендации государствам — членам Совета Европы “О независимости, эффективности и роли судей”, одобренные Комитетом министров Совета Европы.
Акты об организационном обеспечении деятельности судов и органах, его осуществляющих содержат ряд уже знакомых актов по вопросам организации и основ деятельности судов, поскольку в них содержатся также положения, имеющие отношение к регламентации сложного комплекса действий по осуществлению такой правоохранительной функции, как организационное обеспечение нормального функционирования судов.
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации".
- Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации".
- Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 30.05.2001 N 70-ФЗ "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации".
- Федеральный закон от 08.01.1998 N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации".
- Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О судебных приставах".
- Положение о Министерстве юстиции (Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313).
Акты о прокурорском надзоре и органах прокуратуры детализируют все основные вопросы понятия и содержания прокурорского надзора и иных направлений деятельности прокуратуры, ее организации и полномочий, статуса работников прокуратуры.
- Закон о прокуратуре.
- Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.
- Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ. № 659.
Акты об организации выявления и расследования преступлений регламентируют неоднородную деятельность, в составе которой различают три компонента: осуществление оперативно-розыскных мероприятий, дознание и предварительное следствие. С другой стороны, особенностью реализации этой неоднородной деятельности является то, что она возлагается на многие органы с учетом их профиля. Какие-то из них призваны выполнять все три разновидности такой деятельности (органы внутренних дел, федеральной службы безопасности и госнаркоконтроля), какие-то — две (например, уполномоченные должностные лица Федеральной таможенной службы, начальники учреждений Федеральной службы по исполнению наказаний), а какие-то — только одну (следственный аппарат прокуратуры, судебные приставы, капитаны судов, находящихся в плавании).
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".
- Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".
- Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699.
- Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности".
- Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране".
- Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
- Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации”.
- УПК.
- и др.
Акты об организации юридической помощи
- Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".
- ГПК РФ.
- УПК РФ.
- "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1.
- Положение о Министерстве юстиции (Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313).
Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению
В соответствии с действующими законодательными предписаниями и сложившимися в российской юридической доктрине установками правовые акты о правоохранительных органах, как и акты по всем другим вопросам, образуют четкую иерархическую структуру.
Место конкретного акта в этой структуре определяется:
- какой орган его принял;
- в каком порядке это было сделано.
Иерархия правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению:
- Конституция РФ;
- законы (федеральные, в т.ч. конституционные и законы субъектов РФ);
- указы и распоряжения Президента РФ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- постановления Конституционного Суда РФ;
- разъяснения, даваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам судебной практики;
- акты министерств и ведомств.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. В ней решены узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности правоохранительных органов. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Все другие правовые акты должны точно соответствовать конституционным предписаниям. Отменяется и изменяется Конституция с соблюдением особой процедуры. В этом — одна из гарантий ее относительной стабильности.
Немного ниже в иерархической структуре правовых актов находятся законы. Согласно Конституции РФ различаются федеральные законы, в том числе конституционные (их издание осуществляется в силу прямого предписания Конституции РФ и по вопросам, указанным в ней), и законодательство субъектов РФ, включая их конституции и уставы. Федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют, как и Конституция РФ, прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Требование, в соответствии с которым федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и подлежат неуклонному исполнению, не относится к числу соблюдаемых безусловно и во что бы то ни стало. Например, при наличии достаточных оснований некоторые такие законы, как и все другие, полностью или частично могут быть признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, в силу чего они применяться не должны. Но такого рода “истории” с федеральными законами случаются не так уж часто. В общей своей массе они являются обязательными для всех и на всей территории страны.
Допускается неисполнение федерального закона правоохранительными органами и в ряде других случаев, например, когда они сталкиваются с явным противоречием одного такого закона другому и им разрешено выбирать, какой из них следует применить.
Именно в федеральных законах и решается большинство вопросов организации и основ деятельности правоохранительных органов, которым доверяется, как отмечалось выше, осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав и законных интересов граждан.
Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регламентации вопросов, связанных с организацией и деятельностью правоохранительных органов, — значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. К примеру, им даны полномочия издавать свои законы, регламентирующие некоторые стороны организации и основ деятельности конституционных (уставных) судов и мировых судей, дополняющие и развивающие основы законодательства о нотариате, об адвокатской деятельности и адвокатуре, а также устанавливающие ответственность за административные правонарушения, в том числе подведомственные судам.
С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приобретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Раньше соответствующие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы. Непосредственно они не применялись. Теперь, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, им предоставлено преимущество перед российскими законами. А это значит, что если при разбирательстве дела, скажем, в суде обнаружится противоречие между законом и международным соглашением Российской Федерации, то решение должно выноситься, как правило, в соответствии с последним, а не в соответствии с действующим законом.
Следующая ступень в иерархической “пирамиде” правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Содержание этих актов в общих чертах ограничивается Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти и подчинены непосредственно Президенту РФ. Указом могут быть утверждены положение о каком-то органе или его структура, возложены на него дополнительные полномочия либо какие-то из них сняты. К указам такого рода относятся, к примеру, Указ от 18 июля 1996 г. № 1039, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел РФ; Указ от 6 июля 1998 г. № 806, утвердивший Положение о Федеральной службе безопасности РФ; Указ от 2 августа 1999 г. № 954, утвердивший Положение о Министерстве юстиции РФ; Указ от 21 мая 2003 г. № 547, откорректировавший структуру центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ; упомянутые выше Указ от 6 июня 2003 г. № 624, утвердивший Положение о Государственном комитете РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и Указ от 9 марта 2004 г. № 314, существенно изменивший наименование и пределы полномочий многих федеральных органов исполнительной власти, в том числе тех, которые активно участвуют в правоохранительной деятельности..
Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям Президента РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказано в законах и президентских указах. Правительство РФ, как и Президент РФ, тоже может утверждать положения и иные акты, регламентирующие построение и функции органов, участвующих в правоохранительной деятельности. Так, постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним — органе, входящем в состав Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции РФ; постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 утверждены структура криминальной милиции и Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции.
Все большее значение для регламентации деятельности правоохранительных органов в последние годы приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен правом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к исполнению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой полное или частичное прекращение действия такого акта, если он противоречит Конституции РФ. Естественно, подобное решение может коснуться акта, регулирующего правоохранительную деятельность или организацию осуществляющих ее органов.
Большое практическое значение имеют разъяснения, даваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам судебной практики. Оформляются эти разъяснения, как правило, постановлениями пленумов названных судов. Постановления первого из них обязательны к исполнению не только гражданскими и военными судами общей юрисдикции, но и всеми организациями и их должностными лицами, применяющими закон, по которому дано разъяснение, а второго — всеми арбитражными судами. Некоторые из таких постановлений имеют отношение к решению организационных вопросов.
К регламентации организации и деятельности правоохранительных органов могут иметь отношение и акты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руководителями соответствующего уровня. Главное их свойство — они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, президентских и правительственных актов. Называться они могут по-разному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т.д. По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновременно несколькими руководителями правоохранительных и других органов.
Для изучения законодательства и иных правовых актов не последнее значение имеет знание источников их официального опубликования. Правильное применение любого нормативного акта требует того, чтобы органы и должностные лица имели возможность руководствоваться точным, не устаревшим и не искаженным текстом соответствующего акта. Опыт показывает, что при их публикации не всегда обеспечиваются такие свойства. Чтобы преодолеть это, государство берет на себя “хлопоты” по официальному опубликованию законов и иных правовых актов.