Особенности принятия федеральных конституционных законов и поправок к Конституции РФ. Способы и порядок изменения Конституции РФ

Особенности принятия федеральных конституционных законов

В Конституции РФ дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы:

1. 1. это законы об условиях и введении чрезвычайного положения, режиме военного положения (ст. 56, 87,88);
   2. о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65,66,137);
   3. о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);
   4. о референдуме (ст. 84);
   5. об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);
   6. о деятельности Правительства (ст. 114);
   7. о судебной системе РФ, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных
   8. о Конституционном Собрании (ст. 135).

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Для сравнения: для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.

В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.

Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ

В соответствии со статьей 135 Конституции РФ положения глав 1,2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции РФ или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.

Предложения направляются Советом Государственной Думы в КомитетГосударственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе для подготовки заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.

Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в ином порядке, который предусмотрен Регламентом.

Рассмотрение проекта закона РФ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ осуществляется Государственной Думой в трех чтениях.

Поправки к главам 3-8 Конституции РФ обсуждаются, и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3-8 Конституции РФ Государственная Дума принимает закон РФ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Поступивший из Государственной Думы проект одобренного ею закона РФ о поправке к Конституции РФ регистрируется в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими его документами и направляется всем членам Совета Федерации. Проект закона также направляется в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Председатель палаты или его заместитель могут передать проект и другим комитетам Совета Федерации.

Дальнейшее рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в палате в целом по той же процедуре, как по федеральным законам.

При отклонении проекта закона палаты могут использовать согласительные процедуры для преодоления разногласий.

После принятия Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Председатель палаты не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление. Оно должно содержать:

• • сообщение о принятии в соответствии со ст. 136 Конституции закона РФ о поправке в Конституции РФ;
  • текст самого закона с указанием дат его одобрения Думой и Советом Федерации;
  • информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке рассмотрения этого закона законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ направляет его в законодательные органы субъектов РФ для рассмотрения.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта РФ, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок, установленный законом.

Способы и порядок изменения Конституции РФ

Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок».

Пересмотром являются изменения положений гл.1, 2 и 9 Конституции РФ.

Внесение поправок направлено на измене­ние гл. 3-8 Конституции РФ.

Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное рас­пределение глав Конституции по разным процедурам. Но на са­мом деле Конституция проводит здесь фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не долж­ны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно (только сравнительно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 уста­навливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что учредительная власть установила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция РФ как бы предупредила законодателей, что положения, связан­ные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установ­ленном настоящей Конституцией. Глава 9 вошла в этот круг «не­прикасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок.

Порядок пересмотра и внесения поправок отличается наме­ренной усложненностью изменения Конституции без серьезных основа­ний. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициати­ву, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционого Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учреди­тельная власть подчеркивает свое верховенство над законодатель­ной. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это:

• • Президент РФ;
  • Совет Федерации;
  • Государственная Дума;
  • Правительство РФ;
  • законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
  • группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, кото­рые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законо­дательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.

В Конституции РФ не указывается, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти, связан­ные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения принимаются в со­ответствии с регламентом каждого органа, т. е. требуют проведе­ния голосования при наличии кворума и оформляются постанов­лением.

Пересмотр положений гл. 1, 2 и 9

Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Кон­ституции начинается (ст. 135) с ясного указания на то, что поло­жения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Соб­ранием. Такое выражение «недоверия» законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот ор­ган сам принял решение о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра:

1. оно обладает правом внесения предложений о пере­смотре;
2. без его поддержкибольшинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Соб­рания.

Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, ко­торое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Консти­туции РФ, требуется наличие двух условий:

1. внесение предложения надлежащим органом;
2. поддержка этого предложения Советом Федерации и Госу­дарственной Думой.

Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пре­делом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон. Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собра­ния Конституцией закреплена.

Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:

1. подтвердить неизменность Конституции РФ;
2. разработать проект новой Конституции РФ.

Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собраниятакая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизменность Конституции, и в не меньшей степени — разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответст­вуют общепризнанным принципам международного права, яв­ляющегося составной частью правовой системы РФ, а также общечеловеческим представлениям о демокра­тическом правовом государстве.

Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработает новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть приня­та тоже непростым путем, а именно:

• при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;
• вынесением проекта на всенародное голосование (референ­дум).

Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирате­лей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конститу­ции РФ, имеющих наибольшее значение для установления кон­ституционного строя и защиты прав и свобод граждан.

Поправки к гл. 3-8

Иной, бо­лее облегченный порядок изменения Конституции касается фе­деративного устройства, механизма государственной власти и местного самоуправления (гл. 3-8).

Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступа­ют в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределен­ность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конститу­ции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толкова­нии этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.

Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убе­ждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия по­правок существенно отличается от процедуры принятия как фе­дерального конституционного закона, так и федерального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок феде­ральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изме­нять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть фор­мой принятия конституционной поправки, так как в силу прямо­го указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении феде­рального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального кон­ституционного закона, распространенный на процедуру приня­тия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституцион­ный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о кон­ституционной поправке, имеющего особый статус и отличающе­гося как от федерального закона, так и от федерального консти­туционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправке к Конституции РФ.

На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон «О порядке приня­тия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». Этим Законом регулируется про­цесс принятия поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.

Поправки к этим главам принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.

Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ. Предло­жение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об ис­ключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. По­ступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки со­блюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регла­мент).

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пя­ти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обязательному рассмотре­нию в соответствии с Регламентом. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Го­сударственную Думу предложение о создании согласительной ко­миссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уве­домление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Да­лее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направля­ется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливае­мом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Да­лее, в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъ­ектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рас­смотрения. Президент РФ, как и законодательный орган субъек­та РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Сове­та Федерации вправе обжаловать постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требую­щего пересмотра постановления Совета Федерации об установле­нии результатов рассмотрения закона законодательными органа­ми субъектов РФ, Совет Федерации на своем очередном заседа­нии повторно рассматривает данный вопрос.

Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательны­ми органами субъектов РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официальною опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня по­лучения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Пре­зидентом в текст Конституции РФ.