Понятие и предмет административного права
Административное право представляет собой сложную самостоятельную отрасль права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Будучи неотъемлемой частью системы российского права, административное право соотносится с ней как часть и целое и тесно связано с другими отраслями российского права.
Разграничение между различными отраслями проводится в основном по предмету правового регулирования.
Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, отличающихся принципиальной однородностью и регулируемых данной отраслью. Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно понимание сферы общественных отношений, которая регулируется этой отраслью права.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином administratio (управление). В связи с этим административное право в юридической литературе называют управленческим правом. Его нормы соответственно регулируют общественные отношения управленческого характера.
В теории административного права отмечается, что административное право - это управленческое право.
Назначение административного права - регулирование особой группы общественных отношений, специфика которых заключается прежде всего в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления всем комплексом экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.
С учетом изложенного административное право может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления).
Предмет административного права:
- управленческие отношения, имеющие государственное содержание – в сфере исполнительной власти (внешние);
- внутриорганизационные отношения в органах ветвей власти и иных государственных органах (внутренние).
Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой субъекты государственного управления и прежде всего органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством РФ в пределах своей компетенции.
При этом необходимо отметить, что в сферу административного права входят управленческие отношения, имеющие государственное содержание. Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права, но его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.
Таким образом, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления).
Особенности административного права:
- Административное право регулирует общественные отношения, возникающие прежде всего в связи с деятельностью органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих в соответствии с федеральным законом исполнительно-распорядительные полномочия, но не являющихся органами исполнительной власти (например, администрация государственных корпораций, холдингов и концернов, органы военного управления).
- Административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.
- Отношения, регулируемые административным правом, обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления его субъекты обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т.е. осуществлять распорядительные полномочия.
Виды управленческих отношений:
1. В зависимости от субъектов управленческих отношений:
- определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим;
- не связанные отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами РФ);
- между субъектами государственного управления и подведомственными, а также и не подведомственными им предприятиями, учреждениями и организациями;
- между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
- между субъектами государственного управления и общественными объединениями;
- между субъектами государственного управления и гражданами.
2. В зависимости от содержания управленческих отношений:
- связанные с осуществлением вышестоящими субъектами государственного управления руководства деятельностью нижестоящих органов, а также подведомственных предприятий, учреждений и организаций;
- связанные с осуществлением субъектами государственного управления (должностными лицами) функций непосредственного оперативного управления;
- связанные с осуществлением органами государственного управления государственного регулирования (например, в отношениях с общественными объединениями);
- связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав в сфере государственного управления.
3. В зависимости от направления административной деятельности:
- подготовки и принятия управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления;
- повседневной деятельности исполнительно-распорядительного характера, т.е. с исполнением принятых решений, а также законов и подзаконных актов;
- контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;
- юрисдикционной деятельности органов государственного управления.
4. В зависимости от объема административной деятельности:
- общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);
- специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);
- отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного управления).
5. В зависимости от области административной деятельности:
- в экономике;
- в социально-культурном строительстве;
- в административно-политической деятельности.
В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства России:
- между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения;
- между органами исполнительной власти одноуровневых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);
- между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).
Также следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления - с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем не менее эти органы действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.
Из всего изложенного можно сделать вывод, что условиями отнесения общественных отношений к управленческим, т.е. составляющим предмет административного права, являются:
- наличие в них, как правило, соответствующего субъекта государственного управления или его представителя;
- связь с осуществлением исполнительной власти.
Государственное управление и исполнительная власть
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение.
В теории государства и права рассматриваются и основания (критерии) классификации функций государства. При этом в качестве наиболее общих критериев отграничения одной функции от другой рассматриваются:
- особенности объекта государственной деятельности, своеобразие тех общественных отношений, в которых функции государства реализуются;
- обусловленная последними специфика содержания каждой функции, т.е. однородных видов государственной деятельности.
Внешние функции:
- обороны страны;
- сотрудничества и укрепления связей с другими государствами;
- экологическая.
Внутренние функции:
- экономическая;
- социальная;
- развития культуры, науки и образования; налогообложения;
- обеспечения безопасности государства;
- обеспечения общественной безопасности и общественного порядка;
- экологическая и ряд других.
В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения форм государственной деятельности, и в демократическом государстве соответственно на основе разделения властей, осуществляющих эти формы деятельности.
В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются:
- законодательная;
- исполнительная (управленческая);
- судебная.
Управленческая, исполнительная деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительных функций) в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.
Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах:
- издание подзаконных НПА;
- исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов (в т.ч. осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия);
- наложение административных наказаний на лиц за совершение административных правонарушений.
Метод административного права
Наряду с предметом административного права важнейшим критерием отграничения этой отрасли права является метод правового регулирования.
Метод правового регулирования - определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового регулирования, то метод - средства этого регулирования.
Необходимо отметить, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности:
- предписание;
- запрет;
- дозволение.
Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Запреты - фактически те же предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Специфика метода регулирования административного права определяется сущностью государственного управления как юридически-властной деятельности. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых административным правом, налицо неравенство сторон. Сущность этого неравенства заключается в том, что в управленческих отношениях всегда есть субъект и объект управления; объект управления подчинен субъекту управления. Соответственно весьма ограничена возможность договорных методов регулирования отношений между ними. Административно-правовому регулированию свойствен метод юридического властвования, или властных предписаний, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления.
На данной основе представляется возможным выделить особенности административно-правового метода регулирования общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:
- для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты);
- административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления);
- метод административно-правового регулирования предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения;
- в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например у нижестоящего органа исполнительной власти);
- возможные отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений также предписываются административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящихся на одном иерархическом уровне).
В связи с этим в административном праве основным является метод императивного регулирования, который базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. Характерными чертами данного метода являются:
- исполнительская дисциплина;
- властный приказ;
- подчиненность одних субъектов другим;
- обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев государственного управления для нижестоящих.
Императивный метод правового регулирования, применяемый в административном праве, коренным образом отличается от диспозитивного метода правового регулирования, применяемого, в частности, в гражданском праве, который построен на равенстве прав и обязанностей сторон в общественных отношениях и координации их интересов и целей. Так, субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключать договоры, определяют взаимные права и обязанности. При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться в независимый орган - суд.
Властность и односторонность как наиболее существенные признаки метода административно-правового регулирования не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящихся на одном иерархическом уровне).