Предмет муниципального права
В соответствии с принципом народовластия народ является единственным источником власти в Российской Федерации и может осуществлять ее (ст. 3 Конституции РФ):
- непосредственно;
- через органы государственной власти;
- через органы местного самоуправления.
Муниципальное право - отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.
Под предметом муниципального права понимают:
- общественные отношения в системе местного самоуправления;
- общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в том числе в процессе реализации права населения на местное самоуправление;
- общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества.
Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно,а также через органы местного самоуправления.
Эти отношения можно классифицировать и выделить отношения:
- возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
- возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
- возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
- возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманиюместных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью (по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка и т.д.);
- по поводу обязательств муниципальных органов перед органамигосударственной власти и обязательств органов государственной властипо отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
- связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
- вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Метод муниципального права
Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании следующих методов:
- частноправового (диспозитивного);
- публично-правового (императивного);
- гарантий (государство, признав местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность);
- саморегулирования.
В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.
Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования. В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования:
- дозволение - предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий;
- запрещение - возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий;
- обязывание (предписание) - возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий.
Таким образом, главными признаками метода правового регулирования можно назвать:
- каково устанавливаемое юридическое положение сторон;
- с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений;
- как определяются права и обязанности субъектов правоотношений;
- как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений.
Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.
Система муниципального права
Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующих однородные правоотношения.
Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей.
Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных критериев предлагаются следующие:
- Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, и т.д.
- Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления.
Другой подход к системе муниципального права выглядит следующим образом:
- Общая часть (правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления);
- Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка).
Именно первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации с учетом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:
- территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
- территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий);
- территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в закрытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).
Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.
Общая часть
К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
- Правовые основы местного самоуправления.
- Территориальные основы местного самоуправления.
- Организационные основы местного самоуправления.
- Финансово-экономические основы местного самоуправления.
- Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.
- Гарантии местного самоуправления.
Правовые основы местного самоуправления раскрываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регионального и местного уровня. Причем при характеристике актов муниципального уровня обязательно называют в качестве основных уставы муниципальных образований.
Территориальные основы местного самоуправления включают вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, поскольку процедуры очень различаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения населения.
Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
Финансово-экономические основы местного самоуправления включают такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц объединяет такие элементы, как ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Ответственность должностных лиц проявляется в возможности их привлечения к разным видам юридической ответственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализуется через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.
Гарантии местного самоуправления - это совокупность приемов, средств или способов реализации права на местное самоуправление. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.
Особенная часть
К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления.
В рамках Особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправления:
- по управлению муниципальным хозяйством;
- по управлению социально-культурной сферой;
- по обеспечению законности и правопорядка.
Специальная часть
К Специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в отдельных регионах, на определенных территориях.