Система гражданского законодательства

Гражданско-правовые нормативные акты составляют определен­ную систему, построенную по иерархическому принципу. Содержание этой системы предопределено нормами Конституции, которая име­ет высшую юридическую силу и возглавляет всю систему действую­щего законодательства.

В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК граж­данское законодательство составляет предмет исключительной феде­ральной компетенции. Никакие нормативные акты, содержащие нормы гражданского права, не вправе принимать ни органы субъектов РФ, ни органы местного самоуправления. Любые со­держащиеся в нормах ГК отсылки к «закону» (или к «законодательст­ву») означают отсылки только к федеральному закону.

Вместе с тем следует учитывать, что нормы гражданского права мо­гут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодатель­ства, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К их числу относит­ся, например, жилищное законодательство, которое состоит из ком­плексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданского, так и административного права (таков, в частности, Жилищный ко­декс РФ). Указанные акты могут, следовательно, приниматься и субъектами РФ, но не могут противоречить нормам федеральных законов (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). Например, в сфере жилищного права субъ­екты РФ могут принимать общеобязательные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (ибо они относятся к сфере административного права), но не вправе принимать норма­тивные акты, определяющие (в том числе «конкретизирующие») ус­ловия договоров жилищного найма (ибо они относятся к сфере гра­жданского права).

По своей юридической силе гражданско-правовые акты распреде­ляются на три группы:

1. федеральные законы (обладающие высшей юридической силой);
2. указы Президента РФ и постанов­ления Правительства РФ (носящие подзаконный характер);
3. нормативные правовые акты иных федеральных органов исполни­тельной власти (министерств и ведомств РФ).

Составляющие первую группу актов законы возглавляются Граж­данским кодексом и охватываются понятием гражданское законода­тельство (п. 2 ст. 3 ГК - "Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов").

Ведущая роль в гражданском законодательстве  Гражданского кодекса подчеркивается следующими положениями ст. 3 ГК РФ:

1. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.
2. Внесение изменений в настоящий Кодекс, а также приостановление действия или признание утратившими силу положений настоящего Кодекса осуществляется отдельными законами. Положения, предусматривающие внесение изменений в настоящий Кодекс, приостановление действия или признание утратившими силу положений настоящего Кодекса, не могут быть включены в тексты законов, изменяющих (приостанавливающих действие или признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

Таким образом, действующий закон придает термину "гражданское законодательство" довольно узкое значение:

• акты исполнительной власти не могут включаться в категорию законода­тельства, поскольку данная ветвь власти лишена права законодатель­ствовать;
• президентские указы и постановления Правительства РФ охватываются понятием иные правовые акты (ч. 1 ст. 15 Конститу­ции РФ и п. 3-6 ст. 3 ГК);
• акты федеральных министерств и ведомств составляют понятие «нормативные правовые акты феде­ральных органов исполнительной власти».

Гражданский кодекс

Центральным, стержневым актом гражданского законодательства России является Гражданский кодекс. Этим положением он обязан не только общему характеру содержащихся в нем правил, но и требованию о том, чтобы все иные гражданские законы, а также законы, содержа­щие нормы гражданского права, соответствовали его предписаниям (п. 2 ст. 3 ГК). Следовательно, при коллизии норм ГК и других федеральных гражданских законов необходимо руководствоваться правилами ГК.

Формально ГК является обычным федеральным законом. От других законов он отличается не своей юридической силой, а своим содержани­ем, которое придает ему системообразующее значение для гражданского законодательства. Оно заключается в том, что:

1. ГК в систе­матизированном виде содержит все основополагающие правила граж­данского права;
2. именно в ГК предусмотрено принятие ряда конкретизирующих его правила федеральных законов, т.е. система гра­жданского законодательства.

Разумеется, правило п. 2 ст. 3 ГК не следует воспринимать как за­прет на внесение в Кодекс каких-либо изменений и тем самым как запрет на развитие гражданского законодательства. Речь в нем идет о необходимости согласования содержания законов, при котором принятие новых правил должно сопровождаться обязательным из­менением ранее действовавших предписаний (находящихся в ГК), а главное — об обоснованности этих изменений с учетом того, что они лишь развивают и детализируют принципиальные положения, закрепленные в Кодексе.

Предмет гражданского права составляют столь многообразные и сложные отношения, что все они с необходимой мерой детали­зации не могут быть урегулированы даже таким крупным, объем­ным законом, как Гражданский кодекс. Для этого необходимы многие другие законы, развивающие и конкретизирующие его прави­ла и институты.

Иные правовые акты

Входящие в эту группу нормативные акты имеют подзаконный характер. Тем не менее при наличии прямого указания в ГК (или в ином федераль­ном законе) соответствующее отношение может быть урегулировано ими иначе, чем это предусмотрено в правилах Кодекса или другого закона.

Наибольшей юридической силой среди подзаконных нормативных актов обладают указы Президента РФ. В сфере, прямо не урегулирован­ной нормами закона, правила указов по сути имеют такое же значение, что и закон, разумеется, если они не содержат прямых противоречий ему (п. 3 и 5 ст. 3 ГК). Те из них, которые были изданы до принятия ГК или предусмотренных им законов и содержат противоречащие им правила, могут применяться лишь в части, соответствующей предпи­саниям Кодекса. Президентские указы, изданные по вопросам, кото­рые согласно ГК могут теперь регулироваться только законами, сохра­няют действие до принятия соответствующих законов.

Постановления Правительства РФ, содержащие нормы гражданского права, должны не только соответствовать ГК, другим федеральным за­конам и президентским указам, но и приниматься лишь «на основании и во исполнение» перечисленных актов более высокой силы (п. 4 ст. 3 ГК). При несоблюдении этого ограничения они не подлежат примене­нию (п. 5 ст. 3 ГК). Речь при этом идет лишь о тех правительственных постановлениях, которые имеют гражданско-правовое значение. Ряд правительственных постановлений был принят по вопросам, которые согласно ГК могут регулироваться только законами. В этом случае они, как и президентские указы, сохраняют силу до принятия соответству­ющего закона и в части, не противоречащей Кодексу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств в сфере гражданского права формально обладают наименьшей юридической си­лой. Более того, само их принятие здесь обусловлено наличием прямого указания на такую возможность в акте более высокого уровня — законе либо президентском указе или правительственном постановлении (п. 7 ст. 3 ГК), одновременно определяющем и пределы ведомственного нор­мотворчества. Это связано с постоянными, не прекращающимися по­пытками отдельных министерств и ведомств исказить в принимаемых ими правилах содержание закона в угоду ведомственным интересам.

Поэтому все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, устанавливающие правовой статус ор­ганизаций, а также акты межведомственного характера подлежат обя­зательной государственной регистрации в Федеральной регистрацион­ной службе Министерства юстиции РФ (в ходе которой осуществляется контроль за законностью их содержания) и последующему официаль­ному опубликованию в «Российской газете» и «Бюллетене норматив­ных актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты, не прошедшие государственную регистрацию либо не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не всту­пившие в силу и не могут регулировать соответствующие отношения; на них также нельзя ссылаться при разрешении споров.

Кроме того, ведомственные нормативные акты могут издаваться только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст­рукций и положений, но не в виде писем и телеграмм (как это, напри­мер, до недавнего времени практиковал Центральный банк России).

Наконец, законом предусмотрена обязанность возмещения убыт­ков, причиненных гражданам или юридическим лицам в результа­те издания ведомственного акта, не соответствующего закону или иному правовому акту (ст. 16 ГК). Все эти меры призваны содей­ствовать установлению должного порядка в ведомственном нор­мотворчестве.

В сфере гражданского права сохраняют силу некоторые норматив­ные акты министерств и ведомств бывшего Союза ССР (в частности, Госбанка СССР, транспортных министерств и др.). Их действие ог­раничено теми же пределами и условиями, что и действие иных обще­союзных актов: отсутствие регламентации в российских нормативных актах и соответствие действующему законодательству и иным право­вым актам (в том числе общесоюзным актам более высокого уровня, сохраняющим юридическую силу).