Участие прокуратуры в правотворческой деятельности

Органы прокуратуры играют важную роль в реализации правотворческой функции. Характер деятельности позволяет прокурорам быть наиболее осведомленными о потребности в правовом регулировании практически всех сфер общественных отношений. Участие в правотворчестве органов прокуратуры делает возможным предотвращение издания незаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ "О прокуратуре" участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности.

Согласно ст. 9 ФЗ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения

• • об изменении законов и иных нормативных правовых актов;
  • о дополнении законов и иных нормативных правовых актов;
  • об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. N 144

В приказе Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предусмотрена обязанность прокуроров:

1. 1. выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений;
   2. в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

Приэтом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия.

Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации (утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144), определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как:

• • инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
  • участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
  • подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;
  • участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

На старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи (п. 6.1 Положения):

1. 1. обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;
   2. подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;
   3. организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ;
   4. обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры;
   5. инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;
   6. предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Формы решения этих задач (п. 6.4 Положения):

• • внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
  • внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
  • участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
  • подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов;
  • информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;
  • участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;
  • информирование подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с  компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки (п. 6.5, 6.6 Положения).

Правовым управлением Генпрокуратуры РФ поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.

В приказе Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан:

1. 1. своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ;
   2. участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления;
   3. своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти.

В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых  актов  прокуроры  должны  вносить  представления  об  устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.

Одновременно приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 N 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления"  на правовое управление Генпрокуратуры РФ возложены:

• • определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ;
  • координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры РФ (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат ФС РФ), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах ФС РФ;
  • обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ информационными материалами по законопроектной деятельности палат ФС РФ;
  • организация доступа прокуратур субъектов РФ к электронным базам данных актов субъектов РФ;
  • подготовка для прокуратур субъектов РФ проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
  • организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ антикоррупционной экспертизы проектов законов;
  • подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры.

В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству.

Реализация прокурором права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению.

Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.

Так, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что право законодательной инициативы, наряду с депутатами, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления, может быть предоставлено конституцией (уставом) субъекта РФ иным органам. В настоящее время конституциями (уставами) субъектов РФ региональным прокурорам предоставлено право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти.

Анализ соответствующих норм показывает, что в субъектах РФ по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры. В отдельных регионах это право предоставлено органам прокуратуры областного уровня, в других  - непосредственно руководителям прокуратур.

Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными    документами    Генпрокурора    РФ.   

Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, одним из направлений правотворческой деятельности прокуратуры является инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры (п. 1.2). С момента получения законодательным (представительным) органом государственной власти проекта закона возникает определенное правоотношение, представляющее собой процесс правотворчества.

Этапы реализации права законодательной инициативы прокурором:

1) принятие решения на законодательную инициативу, которое закрепляется в плане работы (общем или отдельном), утверждаемом прокурором субъекта РФ.

2) подготовка законопроекта:

• • формулирование идеи законопроекта (системы научных и вненаучных суждений о необходимости принятия новых, изменения или отмены действующих законодательных норм, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате);
  • разработка концепции законопроекта (включающей: общий замысел, основные идеи, важнейшие характеристики, примерный план содержания, сроки его принятия, период проверки качества и эффективности действия).

3) разработка текста законопроекта (создание для подготовки проектов законов рабочей группы, в которую включаются прокурорские работники, а также сотрудники иных органов власти и организаций). 

4) формирование экспертного заключения по проекту закона, внесенным в порядке законодательной инициативы, на его соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Важное значение в современных условиях приобретает возможность прокуроров активно влиять на нормотворческие процессы на муниципальном уровне, тем более что нередко имеется логическая зависимость между вносимыми в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в порядке реализации права законодательной инициативы законопроектами и развивающими их положения на уровне муниципальных образований нормативными правовыми актами. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить  субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Порядок внесения таких проектов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (ст. 46).

В настоящее время в целом ряде субъектов РФ указанным правомочием наделены все прокуроры городов и районов, которыми оно активно используется в первуюочередьдляобеспеченияточногосоответствияфедеральному законодательству уставов и модельных правовых актов муниципальных образований.