Законодательный процесс и его стадии

Осуществление права законодательной инициативы

Первой стадией законодательного процесса является осуществление права законодательной инициативы.

Ч. 1 ст. 104 Конституции РФ: "Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения".

Праву законодательной инициативы корреспондирует обязанность Государственной Думы рассмотреть поступивший законопроект по существу. Она вовсе не обязана принять предлагаемый законопроект, но она должна его рассмотреть.

В Регламенте Государственной Думы прямо записано: "Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1. проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроект);
2. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
3. поправок к законопроектам.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом - должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

Под чтением понимается одна из стадий рассмотрения законопроекта в Государственной Думе.

Ст. 118 Регламента Государственной Думы устанавливает, что при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

1. принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
2. отклонить законопроект;
3. принять закон.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представленияпоправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственнымкомитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

1. 1. проект постановления Государственной Думы по законопроекту;
   2. таблицы поправок, рекомендуемых к принятию и к отклонению;
   3. таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;
   4. текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);
   5. заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы,а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставитна голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Закон РФ о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой

Порядок рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, определяется Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации обязан запросить заключения на указанные федеральные законы в Государственной Думе. Отсутствие заключений Правительства РФ может служить основанием для отклонения указанных федеральных законов.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

1. 1. федерального бюджета;
   2. федеральных налогов и сборов;
   3. финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
   4. ратификации и денонсации международных договоров РФ;
   5. статуса и защиты государственной границы РФ;
   6. войны и мира.

Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации.

В заключении комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:

1. 1.  одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;
   2.  рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

По федеральным законам, которые в соответствии со статьей 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе принять одно из следующих решений:

1. 1. рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
   2. рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручениюзаместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

1. 1. одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
   2. отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневногосрока, он направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и не рассмотренный палатой в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и ст. 104 Регламента четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из ГосударственнойДумы направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации, - это не самостоятельная стадия законодательного процесса, а способ устранения возникших противоречий между двумя палатами.

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

1. 1. создать комиссию для преодоления возникших разногласий;
   2. принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
   3. снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного. Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту РФ.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Подписание и обнародование закона Президентом РФ

В ст. 107 Конституции РФ записано:

«1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

2. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию».

Эта заключительная стадия законодательного процесса известна в ряде стран как промульгация. Она состоит в том, что принятый палатами парламента закон подписывается главой государства, после чего публикуется. Опубликование закона, в свою очередь, является необходимым условием его вступления в силу. Промульгация закона предусмотрена большинством действующих в мире конституций. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом иподлежит опубликованию, а по вступлении в силу - исполнению.

Конституция РФ термина "промульгация" не использует. Она говорит о подписании и обнародовании Президентом принятого закона. Эта стадия законодательного процесса существует для федеральных законов (ст. 107) и федеральных конституционных законов (ст. 108).

Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания". В соответствии с этим Законом на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства РФ".

Федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Отклонение федерального закона Президентом РФ в литературе называют президентским вето. В российском законодательстве термин "вето" не используется, но на практике он широко распространен.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.

Но в бытность Президентом России Б.Н. Ельцина имели место случаи, когда Президент возвращал принятый обеими палатами закон без рассмотрения, что означало отказ главы государства вообще рассматривать закон, принятый, по его мнению, с нарушением установленных Конституцией, федеральным законодательством и регламентами палат процедур принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Президент и не подписывает закон, и не отклоняет его. Формально Президент считает, что такой закон не принят парламентом, и отказывается его рассматривать, пока надлежащим образом не будут соблюдены конституционные процедуры. Конституционный Суд признал подобный механизм возвращения законов без подписания обоснованным.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы, посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:

1. 1. принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
   2. согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
   3. принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;
   4. создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФи при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;
   5. одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента РФ. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из постановлений, указанных выше.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента РФ может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта.

Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента РФ. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента РФ, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если предложения Президента РФ не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента РФ и обратиться к Президенту РФ с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона в ранее принятой редакции он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (это не только определено в ч. 1 ст. 128 Регламента Совета Федерации, но и следует из ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Если за одобрение проголосовало менее двух третей, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации оформляется его постановлением.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона вместе с федеральным законом в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации в Государственную Думу.