Акты прокурорского надзора и требования, предъявляемые к ним

Правовые средства проку­рорского реагирования

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры:

1. 1. к их устранению и недопущению в буду­щем;
   2. к привлечению к установленной законом от­ветственности виновных лиц.

Правовые средства проку­рорского реагирования на нарушения законов (правовые средства проку­рорского надзора) предусмотренные законодательством, регулирующим прокурорский надзор, специфические полномочия прокуроров, т.е. права и обя­занности, обеспечивающие устранение нарушений зако­нов, а также совершаемые в установленном порядке действия по устра­нению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответствен­ности виновных лиц

Виды средств прокурорского реагирования (по своему внешнему выраже­нию, порядку применения):

1) общие для всех от­раслей прокурорского надзора и участков деятельности про­куратуры:

• • опротестование про­тиворечащих закону актов;
  • внесение представлений об уст­ранении нарушений законов.

2) специфические, характерные для отдельных отраслей надзора и участков деятельности:

• • дача заключений;
  • заявление ходатайств прокурором в суде.

Акты прокурорского надзора и требования, предъявляемые к ним

Средства реагирования реализуются посредством пись­менных или устных актов прокурорского надзора, основны­ми из которых являются:

1. 1. протесты;
   2. представления;
   3. поста­новления;
   4. предостережения.

Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в по­рядке уголовного судопроизводства, установлена письмен­ная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная формы.

Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обла­дает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, вос­становить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности.

Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий, посредством которых он обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответ­ственности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением за­конов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распоряди­тельный характер, обязывающий органы дознания и след­ствия выполнить определенные действия.

Акты прокурорского надзора — индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным ли­цам в связи с определенными фактами (нарушениями зако­нов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным за­коном образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное со­ставление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий проку­роров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от следующих факторов:

• • характера нару­шений законов, их причин;
  • распространенности нарушений;
  • вредных последствий, вызванных нарушением законов;
  • сте­пени вины правонарушителей.

Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и из­бираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наи­более быстро в плане устранения и предупреждения нару­шений законов.

• 1. своевременность;
  2. оперативность;
  3. обоснованность;
  4. упреждающий характер;
  5. комплексность;
  6. реальность и адекватность;
  7. дополненность мерами пре­дупредительно-профилактического характера.

Опротестование правовых актов, противоречащих закону

В случаях выявления правовых актов или их отдель­ных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ" приносит протест

• • в орган или должностному лицу, ко­торые издали эти акты, либо
  • в вышестоящий орган или вы­шестоящему должностному лицу или
  • обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодатель­ством.

Таким образом, прокурору предоставлено право вы­бора. Однако при этом необходимо учитывать, что реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незакон­ных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болез­ненно, чем направляемые в суды заявления о признании со­ответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издав­шим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопроса­ми ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответ­ственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довес­ти до сведения других аналогичных и иных органов, а так­же, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного наруше­ния закона.

Если же имеются основания полагать, что протест про­курора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется воз­можности перенести рассмотрение протеста в вышестоя­щий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за ис­полнением законов, от имени Российского государства ука­зывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требу­ет от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интере­сы государственных и иных органов.

Практикой и юридической наукой выработаны обяза­тельные реквизиты протеста:

1. 1. наименование органа или дол­жностного лица, которым вносится протест;
   2. название «про­тест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается;
   3. краткое изложение содержания неза­конного акта;
   4. изложение существа нарушений;
   5. ссылка на закон, который нарушен;
   6. предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с зако­ном и др.;
   7. указание на необходимость рассмотрения протес­та и о незамедлительном сообщении об этом прокурору;
   8. должностное положение и классный чин прокурора, при­несшего протест, и его подпись.

В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, в соответствии с требова­ниями ст. 23 ФЗ  прокурору сообщается о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседа­ниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях проку­рор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допу­щенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недей­ствующим.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение пред­ставительного органа — на ближайшей сессии. При исключи­тельных обстоятельствах, требующих незамедлительного ус­транения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Постановление содержит следующие реквизиты:

• • наиме­нование «постановление», дату и место его вынесения;
  • дол­жность и фамилию прокурора;
  • описание обстоятельств на­рушения со ссылкой на закон, который нарушен;
  • указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон;
  • пред­ложение прокурора о наложении административного взыс­кания со ссылкой на ст. 28.4 КоАП РФ;
  • наименование органа, куда направляется постановление для принятия решения по существу;
  • ссылка на необходимость уведомления проку­рора о времени и месте рассмотрения дела об администра­тивном правонарушении;
  • должность, классный чин, фами­лию прокурора и его подпись.

Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассмагривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных пра­вонарушений.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурор­ского надзора за исполнением законов признаков преступ­ления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит поста­новление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным УПК РФ.

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подверг­нутых административному задержанию или аресту несудеб­ными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, аре­стованного в административном порядке.

Военные прокуроры в случаях выявления военнослужа­щих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося моти­вированное постановление об освобождении из-под стра­жи военнослужащего, незаконно содержащегося на гаупт­вахте.

Принятие прокурором мер к возмещению материаль­ного ущерба (вреда), причиненного правонарушениями

В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устране­нии нарушений закона ставят вопрос о привлечении к матери­альной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным, и муниципаль­ным предприятиям.

Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соот­ветствующего вопроса в представлениях, чтобы государ­ственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причи­ненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмеще­нию материального ущерба, прокурор реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинар­ной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитраж­ные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответство­вать требованиям, предусмотренным гражданско-процессу­альным и арбитражно-процессуальным кодексами.

Объявление предостережений о недопустимости на­рушения закона

Согласно ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре РФ"  прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противо­правных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом, законо­датель совершенно определенно высказался в том, что:

1. 1. правом объявления предостережения облада­ют только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;
   2. предостережение объявляется только долж­ностным лицам;
   3. предостережение объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
   4. предостережение объявляется только в письменной форме;
   5. предостережение применяется в целях предуп­реждения правонарушений.

Положения ст. 251 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.

Сущность предостережения заключается в предъявле­нии прокурором соответствующему должностному лицу, го­товящемуся совершить противоправное деяние или совер­шающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не бу­дут прекращены (привлечение к дисциплинарной, админис­тративной, уголовной или гражданско-правовой ответствен­ности, отстранение от должности).

Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например в даче распо­ряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопу­щению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причине­нием вреда публичному и личному (частному) интересу.

Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. На­ряду с объявлением предостережений прокуроры могут ис­пользовать внесение протестов и представлений. Предосте­режение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся со­вершить единоличные противоправные действия (бездей­ствие), не влекущие по своей общественной опасности уго­ловной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или об­щественным интересам.

Применяя предостережение и тем самым непосредствен­но обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъяс­няет должностному лицу требования соответствующих пра­вовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необ­ходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправ­ные действия не будут прекращены. Поэтому предостереже­ние правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствую­щих законов должностным лицам, нарушенных ими, повы­шения их правовых знаний.